Antonio Paz Pineda, Julio Ortegón Espadas y Celina
Candila Flores.
Publicado en Federalismo Hacendario, Revista Bimestral No. 179,
Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas
Introducción .
En México la Gestión para Resultados del Desarrollo (GpRD) ha
evolucionado, como en el resto del mundo, como parte del esfuerzo para reducir
la pobreza, apoyar el crecimiento económico sostenible y equitativo y mejorar
la definición y medición de los resultados de desarrollo. Este modelo es el
prevaleciente en el mundo como solución para hacer eficiente y eficaz la
gestión gubernamental y alcanzar los resultados del desarrollo deseados. Esto
ha traído consigo transformaciones de la gestión pública que modificaron el
marco legal e institucional federal.
En Yucatán la adopción de este modelo fue impulsada por las modificaciones realizadas en el ámbito federal, por lo que fue necesario generar un marco conceptual que explique de manera integral los alcances de los cambios requeridos, así como una estrategia de intervención centrada principalmente en el apoyo de organismos multilaterales y federales, lo que ha llevado al desarrollo de instrumentos de gestión propios.
En este documento se presenta una aproximación a los instrumentos más representativos que se han desarrollado e implementado en el marco de la GpRD. Para esto se presenta un breve diagnóstico sobre las condiciones que prevalecían en la Administración Pública en el punto de partida de las reformas y se describe brevemente la actualización del marco legal.
Posteriormente se presentan las experiencias relacionadas con los esfuerzos por mejorar la planeación del desarrollo. Seguido se describen las herramientas más representativas que han sido desarrolladas en el estado para fortalecer el Presupuesto basado en Resultados (PbR), con un fuerte énfasis en los instrumentos de programación.
Se muestra el modelo básico del Sistema de Seguimiento y Evaluación y finalmente, se presenta la estrategia desarrollada para fortalecer la producción de información de calidad mediante el fortalecimiento del Sistema de Información Estadística y Geográfica.
Queda mucho por hacer para hablar de un avance e institucionalización de este modelo de gestión, por lo que la presentación de estos instrumentos sólo tienen por objeto dar a conocer la experiencia generada Yucatán y abrir un espacio de reflexión sobre la necesidad de conceptualizar de manera integral el modelo, mostrar los principales instrumentos y reflexionar en la importancia de fortalecer el intercambio de mejores prácticas que se han desarrollado en las entidades federativas.
En Yucatán la adopción de este modelo fue impulsada por las modificaciones realizadas en el ámbito federal, por lo que fue necesario generar un marco conceptual que explique de manera integral los alcances de los cambios requeridos, así como una estrategia de intervención centrada principalmente en el apoyo de organismos multilaterales y federales, lo que ha llevado al desarrollo de instrumentos de gestión propios.
En este documento se presenta una aproximación a los instrumentos más representativos que se han desarrollado e implementado en el marco de la GpRD. Para esto se presenta un breve diagnóstico sobre las condiciones que prevalecían en la Administración Pública en el punto de partida de las reformas y se describe brevemente la actualización del marco legal.
Posteriormente se presentan las experiencias relacionadas con los esfuerzos por mejorar la planeación del desarrollo. Seguido se describen las herramientas más representativas que han sido desarrolladas en el estado para fortalecer el Presupuesto basado en Resultados (PbR), con un fuerte énfasis en los instrumentos de programación.
Se muestra el modelo básico del Sistema de Seguimiento y Evaluación y finalmente, se presenta la estrategia desarrollada para fortalecer la producción de información de calidad mediante el fortalecimiento del Sistema de Información Estadística y Geográfica.
Queda mucho por hacer para hablar de un avance e institucionalización de este modelo de gestión, por lo que la presentación de estos instrumentos sólo tienen por objeto dar a conocer la experiencia generada Yucatán y abrir un espacio de reflexión sobre la necesidad de conceptualizar de manera integral el modelo, mostrar los principales instrumentos y reflexionar en la importancia de fortalecer el intercambio de mejores prácticas que se han desarrollado en las entidades federativas.
Condiciones iniciales
Como principal característica, podría decirse que en Yucatán el ciclo
planeación- programación- presupuestación se encontraba fragmentado y cada
etapa seguía su propia lógica técnica e institucional. En términos generales,
puede decirse que asociados a esta fragmentación, se presentaban las siguientes
características:
- El
marco legal presentaba un rezago dado que se orientaba al cumplimiento de
las atribuciones legales y el control del gasto público y no articulaba
las etapas de formulación, programación, presupuestación, seguimiento y
evaluación.
- El
Sistema de Planeación del Estado respondía más al cumplimiento de rituales
que a la consecución de los objetivos de la planeación.
- No
se contaba con un marco metodológico y técnico para la elaboración del
plan y los programas de mediano plazo. También era sensible la carencia y
desorganización de la información para la planeación desarrollo. Este
problema era especialmente sensible en el ámbito de la gestión de
programas y proyectos.
- El
proceso de programación presupuestación se basaba en actividades y tareas,
el proceso de asignación presupuestal se interesaba principalmente en el
análisis del objeto del gasto (¿en qué se gasta?) así como en la
clasificación administrativa (¿quién gasta?). No se presupuestaba por
programas ni proyectos de inversión.
- No
existía una agenda relacionada con la evaluación debido principalmente a
que no se creó la ley de desarrollo social. Esto significó que no
existiesen un área u órgano de encargado del tema.
Con el objeto de darle cumplimiento al mandato de la Carta Magna,
derivado de la reforma de 2008, se llevaron a cabo adecuaciones a la Constitución
Política del Estado de Yucatán, las cuales fueron publicadas en el Diario
Oficial del Gobierno del Estado del 19 de marzo de 2010, con lo que se da
sustento al Presupuesto Basado en Resultados y se establecen previsiones para
medir y evaluar los resultados de las intervenciones gubernamentales y el
ejercicio del gasto público. Esta reforma establece la creación de un Órgano de
Evaluación, dependiente del Congreso del Estado que podrá evaluar a los
poderes, órganos autónomos y municipios.
También se aprobó la Ley de Presupuesto y Contabilidad Gubernamental del
Estado de Yucatán, que sustenta la instrumentación del PbR en el Estado y
establece previsiones en materia de indicadores de desempeño y
evaluación.
Se publica la Ley de Fiscalización de la Cuenta Pública del Estado de
Yucatán, con lo que se crea Auditoría Superior del Estado de Yucatán.
Marco conceptual de
la Gestión para Resultados del Desarrollo (GpRD)
La amplitud de la agenda derivada de las reformas federales y la
necesidad de implementarlos de forma coherente, obligaron a construir un marco
conceptual que estableciera los alcances del modelo. Este proceso fue
gradual, fortalecido por una estrategia de acompañamiento y cooperación que
buscaba aprovechar la sinergia de trabajo con organismos multilaterales y
nacionales.
El modelo de Gestión para Resultados del Desarrollo entonces, que ha estructurado el Banco Interamericano de Desarrollo, se incorporó como una base conceptual que permitiese que la actividad pública tuviese como preocupación central la generación del mayor valor público posible, mediante la creación de un nuevo modelo de cultura organizacional y de dirección con el fin de producir, de manera sostenible, mejoras en la calidad de vida de la sociedad, es decir, lograr una mayor efectividad en el desarrollo. Lo anterior en el marco de una amplia participación social y prácticas amplias y sostenidas de transparencia y rendición de cuentas.
El modelo de GpRD tiene como principales instrumentos, aunque no en forma exclusiva, la planificación del desarrollo con enfoque a resultados, el presupuesto basado en resultados, la gestión financiera, los sistemas de auditoría y adquisiciones, la gestión de proyectos y programas y los sistemas de seguimiento y evaluación.
Un elemento transversal e indispensable para el éxito en la implantación del modelo es la disponibilidad de información de calidad, por lo que en Yucatán se consideró una estrategia para desarrollar un sistema de información como parte sustantiva del modelo.
El modelo de Gestión para Resultados del Desarrollo entonces, que ha estructurado el Banco Interamericano de Desarrollo, se incorporó como una base conceptual que permitiese que la actividad pública tuviese como preocupación central la generación del mayor valor público posible, mediante la creación de un nuevo modelo de cultura organizacional y de dirección con el fin de producir, de manera sostenible, mejoras en la calidad de vida de la sociedad, es decir, lograr una mayor efectividad en el desarrollo. Lo anterior en el marco de una amplia participación social y prácticas amplias y sostenidas de transparencia y rendición de cuentas.
El modelo de GpRD tiene como principales instrumentos, aunque no en forma exclusiva, la planificación del desarrollo con enfoque a resultados, el presupuesto basado en resultados, la gestión financiera, los sistemas de auditoría y adquisiciones, la gestión de proyectos y programas y los sistemas de seguimiento y evaluación.
Un elemento transversal e indispensable para el éxito en la implantación del modelo es la disponibilidad de información de calidad, por lo que en Yucatán se consideró una estrategia para desarrollar un sistema de información como parte sustantiva del modelo.
Es notable la escasez de marcos de prácticas y metodologías para la
generación de información estadística y geográfica asociada a la gestión
pública enfocada a resultados.
Sistema de Planeación
del Desarrollo con enfoque a resultados
Este es el elemento central del modelo, ya que refiere al proceso
mediante el cual se define el rumbo de las políticas del Estado y se precisan
sus resultados, en distintos niveles y ámbitos, así como las medidas de
política, las acciones de regulación y el perfil de producción pública
necesarios para alcanzarlos.
Un primer paso fue la definición de la regionalización para el
desarrollo, que incluyó análisis de regionalización polarizada mediante
(sistema de ciudades), análisis de especialización, así como la incorporación
de elementos para identificar procesos de desarrollo que den coherencia
territorial a las regiones.
También se desarrollaron elementos para garantizar la alineación de los
programas de mediano plazo con los programas federales, y se desarrollaron
metodologías y contenidos que permitieron que los programas de mediano plazo1 contasen con este enfoque territorial y con un esquema claro para la
evaluación, a partir de objetivos medibles, indicadores de resultados e
impacto, así como con la definición de metas.
Los instrumentos de planeación que se impulsaron son:
- Regionalización
del Estado.
- Diagnóstico
base de las condiciones estatales con enfoque regional.
- Información
estadística y geográfica, desagregada por región.
- Guión
metodológico para la elaboración de programas de mediano plazo.
- Estrategia
de capacitación: se realizaron foros y talleres de capacitación para
socializar los aspectos metodológicos.
Julio Alfonso Ortegón Espadas, Licenciado en Economía por la
Universidad Autónoma de Yucatán, se ha desarrollado en las áreas de planeación
del desarrollo, información y gestión estadística, seguimiento y evaluación de
programas. Actualmente es Jefe de Apoyo a la Gestión del Desempeño de la Unidad
de Asesores de la Secretaría de Administración y Finanzas del Estado de
Yucatán.
J. Antonio Paz Pineda, licenciado en derecho por la
Universidad de Yucatán, con más de 40 años en el servicio público y 18 en las
áreas hacendaria y de planeación. Actualmente Director General de la Unidad de
Asesores de la Secretaría de Administración y Finanzas del Estado de Yucatán.
antonio.pazp@yucatan.gob.mx
Celina Candila Flores egresada de la
licenciatura en Economía de la Universidad Autónoma de Yucatán, se ha
desempeñado en los temas de planeación y programación. Actualmente labora como
Jefa de Programación de la Dirección de Presupuesto y Gasto Público de la
Secretaría de Administración y Finanzas del Estado de Yucatán.
celina.candila@yucatan.gob.mx
1 Los programas de mediano plazo pueden encontrarse en
http://www.yucatan.gob.mx/transparencia/nodos.php?id_arbol=3
